L’ordinanza n. 663/2018 del TAR Molise e la rimessione degli atti alla Corte Costituzionale. Profili di incostituzionalità della norma che recepisce in legge il Piano sanitario 2015-2018 della Regione Molise.
La vicenda portata oggi all'attenzione del lettore riguarda la controversa questione, molto comune in alcune Regioni, specie quelle sottoposte a Piano di Rientro dal deficit sanitario, degli atti amministrativi che recepiti con legge acquistano il rango, superiore per durezza e resistenza, della fonte normativa primaria.
Ad oggi si registra, a livello regionale, un’applicazione molto variabile della legge c.d. provvedimento e continuano numerosi i contenziosi che in più occasioni hanno visto necessario la rimessione degli atti alla Corte Costituzionale.
E’ questo il caso della Regione Molise.
La questione è la seguente.
La Regione Molise (Struttura Commissariale), con decreto n. 52/2016 ha adottato il Programma Operativo Straordinario 2015/2018 (in breve POS), deliberando importanti restrizioni per la sanità molisana sotto diversi profili.
Anche per l’Istituto accreditato, importante IRCCS di eccellenza e attrazione presente sul territorio molisano, la Regione Molise ha, in quella sede, deliberato una dotazione di posti letto pari a 145, anziché di 156, questi ultimi autorizzati, accreditati e contrattualizzati e messi a disposizione del Sistema sanitario nazionale.
Lo stessa disposizione è stata, poi, ripresa con i successivi decreti attuativi del POS.
Proposto ricorso per l’ IRCCS accreditato avverso i suddetti atti, in pendenza di giudizio è accaduto che il POS del Molise e i provvedimenti attuativi di questo (anche quelli ancora da adottare) sono stati recepiti in legge, con l’articolo 34 bis del d.l. 50/17, così da divenire non più attaccabili e non più sindacabili da parte del Giudice Amministrativo su atti divenuti legge.
A quel punto qualsiasi situazione ricadente nel POS (e nei suoi atti attuativi) sarebbe divenuta incensurabile.
Non solo per l’IRCCS accreditato, ma per chiunque avesse subito o subisse una violazione per effetto della programmazione sanitaria, divenuta legge.
A fronte di tale scenario, sospetta l’incostituzionalità della norma, è stata sollevata innanzi al TAR Molise la quesito di incostituzionalità dell’articolo 34 bis del d.l. 50/2017, ritenendo la violazione degli artt. 3, 24, 32, 72, 73, 103, 113, 114, 117, 120 della Costituzione e dell’art. 6 della CEDU.
Il Tribunale territoriale ha deciso con l’interessante ordinanza n. 663/2018 dello scorso 15 novembre.
Il TAR Molise ha ritenuto sussistere, in effetti, la violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, laddove, in difformità dai principi di ragionevolezza e di non contraddizione, nonché dei principi di legalità e imparzialità della pubblica Amministrazione, viene recepito in norma di legge il contenuto di un provvedimento amministrativo che potrebbe essere affetto da vizi di legittimità.
Argutamente il TAR Molise ha osservato come il legislatore, evidentemente, non può trasformare in legge una violazione di legge.
La normativa in esame viola, inoltre, gli artt. 24, 103 e 113 della Costituzione, e gli artt. 6 e 13 della CEDU, i quali vietano al legislatore ordinario di intervenire ad hoc nella risoluzione di controversie in corso, incidendo sulle decisioni dell’Autorità giurisdizionale.
Il TAR Molise con la invocata ordinanza ha puntualizzato come la norma-provvedimento non possa essere diretta a eludere né a disattivare la tutela giurisdizionale avverso gli atti amministrativi del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dal deficit della sanità regionale del Molise. Ciò in quanto le leggi-provvedimento sono soggette a uno scrutinio stretto di costituzionalità e devono rispettare i principi di ragionevolezza, non arbitrarietà, intangibilità dei giudicati (cfr. nn. 241/2008, 288/2008, 11/2007, 282/2005 Corte. Cost.).
La giurisprudenza costituzionale, in qualche occasione, ha escluso che all’adozione di una determinata disciplina con norme di legge sia necessariamente di ostacolo la circostanza che, in sede giurisdizionale, emerga l’illegittimità dei contenuti di una fonte normativa secondaria o di un atto amministrativo (cfr.: Corte cost., sent. nn. 211/1998 e 263/1994; ord.ze nn. 32/2008 e 352/2006), ma la stessa Corte ha poi reputato censurabile che il legislatore ordinario, oltre a creare una regola astratta, prenda espressamente in considerazione decisioni passate in giudicato (cfr.: Corte cost. n. 374/2000), emanando leggi di sanatoria il cui unico intento sia quello di incidere su uno o più giudicati (cfr.: Corte cost. n. 352/2006).
Al contrario, nel caso di specie, ha statuito il TAR Molise, la norma di legge sembrerebbe non conforme all’art. 24 Cost., non solo perché incide su un giudicato cautelare già formatosi, ma più in generale perché comprime il diritto di difesa e la tutela giurisdizionale delle posizioni soggettive incise dal POS. Nella giurisprudenza uni-europea, si va affermando il principio che il fondamentale diritto di difesa deve essere garantito in modo indefettibile (cfr.: Trib. UE IX 15.6.2017 n. 262), mentre alla luce degli artt. 6 e 13 CEDU - che affermano la difesa dei diritti e il diritto al ricorso effettivo – dovrebbe essere vietato al legislatore ordinario di intervenire con norme ad hoc per le risoluzioni di controversie che eludano il sindacato giurisdizionale, sicché la pendenza di un ricorso avente a oggetto un provvedimento amministrativo da approvare con legge non può essere indifferente ai fini del corretto esercizio della funzione legislativa quando ciò comporti un sacrificio delle garanzie di tutela giurisdizionale.
Il TAR Molise ha, poi, posto in evidenza un altro aspetto decisivo.
E cioè che la disciplina legislativa in esame concerne la materia della tutela della salute che spettante, dunque, alla competenza legislativa concorrente di Stato e Regioni.
Materia nella quale alle leggi dello Stato è riservata la fissazione dei principi fondamentali, non già delle norme di dettaglio.
In considerazione di ciò il TAR Molise ha giustamente evidenziato la conseguente lesione degli artt. 117, comma 3, e 120 Cost., anche in considerazione dell’immotivata abrogazione implicita delle leggi regionali incompatibili con la normativa in esame, nonché la circostanza che il recepimento in legge del Programma operativo del Commissario ad acta rende quest’ultimo prevalente sull’Accordo tra Stato e Regioni, quindi sul Piano di rientro dal disavanzo nel settore finanziario approvato con quell’Accordo. La norma in esame incide, invero, sull’assetto scaturente dal citato Accordo, in violazione degli artt. 117, comma 3, e 120 Cost., sicché è da ritenersi incostituzionale anche alla luce dell’orientamento della Consulta che ha censurato in passato interventi legislativi unilaterali di tal genere (cfr.: Cort. Cost. nn. 123/2011, 77/2011, 141/2010, 2/2010).
La forza di legge conferita al POS comporta, invero, tale esito e realizza rilevanti interferenze su atti che nascono da processi co-decisionali e non possono essere modificati da provvedimenti unilaterali di una delle parti pubbliche, in assenza di coinvolgimento dell’altra (cfr.: Corte cost., 19.1.2017 n. 14).
La norma in esame viola, dunque, anche gli artt. 117 e 120 Cost., realizzando un’irragionevole estromissione degli organi regionali dalla funzione di rivedere le proprie leggi nell’ottica degli obiettivi di risanamento, la qual cosa non pare giustificabile neppure nell’ottica del coordinamento della finanza pubblica spettante alla legge statale.
Ciò è vero, secondo il TAR Molise, per almeno due ragioni:
in primis poiché - a tenore dell’art. 120, ultimo comma, Cost., - quando il Governo si sostituisce ad organi delle Regioni, la legge deve definire sempre le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione.
In secondo luogo perché l’autonomia legislativa concorrente della Regione nel settore della tutela della salute e della gestione del servizio sanitario può incontrare limiti alla luce degli obiettivi di contenimento della spesa di finanza pubblica (cfr.: Corte cost., nn. 52/2010 e 193/2007) e, tuttavia, il momento consensuale o concertativo inter-istituzionale non può essere del tutto pretermesso, restando pur sempre necessario che la Regione, in qualche modo, si esprima sugli interventi indicati dai programmi operativi (cfr.: Corte cost. nn. 77/2011, 141/2010 e 2/2010).
La questione di incostituzionalità sollevata e puntualmente recepita dal TAR Molise con la ordinanza in esame, ha avuto l’effetto di evitare la paralisi della tutela giurisdizionale delle posizioni di interesse dei soggetti incisi, nonché del fondamentale diritto di difesa, in un quadro normativo che vieta al legislatore ordinario di intervenire ad hoc nella risoluzione di controversie in corso, incidendo sulle decisioni dell’Autorità giurisdizionali.
Insomma, il TAR Molise ha superato l’avvenuto recepimento dell’atto amministrativo ad opera di una norma di legge statale (che di fatto ha privato le parti di ogni interesse a vedere decisi dinanzi al giudice amministrativo i ricorsi giurisdizionali avverso l’atto stesso), con l’unica possibile tutela che resta: la pronuncia della Corte costituzionale sulla norma di legge in esame.